نقش كلی كمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان در بند نخستین اساسنامه بعنوان "كسب حمایت بین‌المللی و جستجوی راه‌حلهای پایدار" برای پناهندگان بیان شده است. در حالی كه بند دوم آن نیز بسیار بااهمیت می‌باشد كار كمیساریای عالی پناهندگان را دارای سرشتی كاملاً غیرسیاسی دانسته و از آن بعنوان "نوعدوستانه و اجتماعی" نام می‌برد .
فصل دوم اساسنامه به بیان صلاحیت كمیساریای عالی می‌پردازد. بندهای شش و هفت اساسنامه به تعریف واژه پناهنده پرداخته است. در این تعریف ضمن تأیید تعریف موجود در مقررات پیشین، پناهنده را كسی می‌شناسد كه "در نتیجه حوادث اتفاق افتاده قبل از اول ژانویه 1951" در معرض تعقیب قرار دارد و هر شخص دیگری كه بدلیل نژاد، مذهب، ملیت یا عقیده سیاسی خود و بدلیل ترس موجه از تعقیب خارج از كشور اصلی خود و یا اگر بدون تابعیت است، خارج از محل عادی سكونت خود بسر می‌برد و بدلیل همین ترس مایل به استفاده از حمایت دولت كشور خود نبوده و یا اگر فاقد تابعیت است بدین دلایل نمی‌تواند به محل سكونت عادی خود بازگردد .
بندهای هشت، نه و ده به تشریح و تبیین نقش دقیق كمیساریای عالی در زمینه حمایت بین‌المللی و راه‌حلهای پایدار پرداخته، در حالی كه بندهای یازده، دوازده(و نیز سه و چهار و پنج) به بیان رابطه میان كمیسر عالی پناهندگان با مجمع عمومی، شورای اقتصادی یا اجتماعی و كارگزاریهای تخصصی می‌پردازد .
بخش سوم اساسنامه به سازمان كار و امور مالی اختصاص دارد كه در آن بند 13 از همه بااهمیت‌تر است. براساس آن كمیسر عالی پناهندگان بایستی "با معرفی دبیركل و تصویب مجمع عمومی "انتخاب شود. این ارتباط مستقیم میان كمیسر عالی و مجمع عمومی نشانه تأكید بر موضع مستقل كمیسر عالی بعنوان عامل غیرسیاسی جامعه بین‌المللی است. از نظر ساختاری، دفتر كمیسر عالی ملل متحد در امور پناهندگان یك ارگان فرعی مجمع عمومی به شمار آمده كه همچنین رابطه مستقیمی با شورای اقتصادی و اجتماعی دارد با این حال موضوع بدان معنی نیست كه كمیساریای عالی پناهندگان در نظام ملل متحد یك تشكیلات خودمختار است. هرچند اساسنامه كمیساریای عالی در امور پناهندگان هرگز به طور رسمی تغییر نكرده است لیكن توسط قطعنامه‌های مجمع عمومی، دچار تحول بسیار شده است .
اعلامیه پناهندگی سرزمینی (1967 )
اعلامیه جهانی حقوق بشر كه در سال 1948 به تصویب رسیده بود قطعنامه غیر الزام‌آوری به شمار می‌رفت كه در آن از «حق پناهنده‌شدن در دیگر كشورها و استفاده از آن در صورت تعقیب» سخن به میان آمده بود. كمیسیون حقوق بشر كه پیش‌نویس اعلامیه جهانی حقوق بشر را تهیه كرده بود در آن زمان پیشنهاد نموده بود كه «مسئله گنجانیدن حق پناهندگی در مقابل تعقیب در اعلامیه جهانی حقوق بشر در كنوانسیون ویژه‌ای در این خصوص» و در اولین فرصت ممكن عملی شود. با این حال عدم وجود توافق درباب موضوعات محوری باعث عدم توفیق در گنجانیدن بندی در خصوص پناهندگی در میثاق بین‌المللی حقوق سیاسی مدنی شد. موضوعاتی كه باعث اختلاف نظر در میان كشورها شد، همان موضوعاتی بود كه به هنگام مذاكره در مورد پیش‌نویس كنوانسیون نیز وجود داشت: حوزه اشخاص در این بند، تعریف شرایط فردی كه صلاحیت پناهندگی دارد و اینكه آیا حق پناهندگی را بایستی ایجاد نمود.
پس از یك وقفه طولانی در این بحث‌ها، پیش‌نویس یك اعلامیه در مورد حق پناهندگی در سال 1957 توسط نماینده فرانسه به كمیسیون حقوق بشر تسلیم شد و در 14 دسامبر 1967 یعنی پس از ده سال بحث در كمیته‌های مجمع عمومی سرانجام قطعنامه شماره 2312 تحت عنوان «اعلامیه پناهندگی سرزمینی» به اتفاق آراء توسط مجمع عمومی به تصویب رسید.
فرازهای اصلی این اعلامیه به شرح زیر می‌باشد:
1 مسئولیت اعطا پناهندگی به افراد متقاضی برعهده جامعه بین‌المللی و نماینده آن سازمان ملل متحد می‌باشد .
2 هر فردی كه به خاطر نقض اصول اعلامیه جهانی حقوق بشر، حیات، جسم و جان و آزادی‌اش در معرض خطر باشد صلاحیت پناه‌جستن دارد.
3 كشورها با دادن پناهندگی به افراد بند 2 دچار مسئولیت بین‌المللی نمی‌شوند و این پناهندگی بایستی توسط سایر كشورها محترم شمرده شود.
4 الف) سازمان ملل در راستای وحدت بین‌المللی بدون توجه به اقدامات دولت خاص، بایستی با هماهنگی كشورها به مؤثرترین وجه كمك افراد مورد اشاره در بند 2 بشتابد.
ب) سایر كشورها نیز در راستای وحدت بین‌المللی بایستی اقدامات لازم برای كاهش بار كشورهایی كه پناهندگان نخستین‌بار بدانجا وارد می‌شوند (First Countries Of Asylum ) و از جمله پذیرش تعدادی از آنها در سرزمین خود را بعمل آورند .
5 هیچ فردی را نبایستی به اخراج یا بازگشت از نقطه مرزی محكوم نمود بصورتی كه ناچار شود به سرزمینی برگردد یا در سرزمینی باقی بماند كه در آن بخاطر نقض اصول اعلامیه جهانی حقوق بشر حیات، جان و جسم یا آزادی‌اش در معرض خطر قرار دارد. این اصل در مورد افرادی كه بدلایل روشن خطری علیه امنیت كشور پذیرنده به شمار می‌آید یا بدلیل حكم قطعی ارتكاب یك جرم جدی، خطری علیه آن كشور به حساب می‌آیند قابل اجرا نخواهند بود .
مجموعه مقررات بین‌المللی منطقه ای :
كمیته وزیران شورای اروپا در ژوئن همان سال (1967) با تصویب قطعنامه‌ای در مورد پناهندگی افرادی كه در معرض تهدید قرار دارند، از دول عضو خود درخواست نمود تا با افرادی كه به خاك آنها پناهنده می‌شوند آزادانه و نوعدوستانه برخورد نمایند. در دسامبر1967 نیز كنوانسیون كنسولی به همراه پروتكلی در مورد حمایت از پناهندگان در اروپا به تصویب رسید اما این كنوانسیون و پروتكل بدلیل عدم كسب حداقل اعضاء هیچگاه حد نصاب لازم را بدست نیاوردند. ما در سال 1967 همچنین شاهد تصویب اعلامیه پناهندگی توسط مجمع عمومی سازمان ملل متحد هستیم كه آن را بدون تردید می‌توان تبیین مفاد ماده 14 اعلامیه جهانی حقوق بشر مصوب 1948 دانست. در این اعلامیه نیز از «برخورداری از حق پناهندگی در یك كشور خارجی» نام برده شده كه مفهوم جدیدی نبود لیكن اعلامیه به مفهوم «اتحاد بین‌المللی» برای حل مسئله پناهندگان اشاره دارد و از اصل بازنگردانیدن (Non Refoulment ) بعنوان یك اصل عمومی یاد می‌كند كه بایستی توسط همه كشورها و نه تنها اعضاء كنوانسیون و پروتكل مورد احترام قرار گیرد .
در پیگیری این تحولات به یك رخداد با اهمیت در سال 1969 می‌رسیم یعنی زمانی كه سران دولتهای عضو سازمان وحدت افریقا كنوانسیون ویژه‌ای در مورد جنبه‌های خاص مسئله پناهندگان در افریقا را به تصویب رسانیدند. این كنوانسیون بدلایل چندی جالب توجه است نخست آنكه تعریف «پناهنده» را به گونه‌ای گسترش می‌دهد كه شامل «هر فردی كه بدلیل تجاوز خارجی، اشغال سرزمین، سلطه خارجی و یا عوامل جدی برهم‌زننده نظم عمومی در قسمت یا تمامی سرزمین اصلی، ناچار به ترك دیار مالوف خود شده و در جستجو پناهندگی در خارج از سرزمین اصلی و یا كشور متبوع خود برآید» (ماده 2 ) I ) و دوم آنكه اعضاء خود را مقید می‌سازد تا «نهایت تلاش خود را ... برای پذیرش و اسكان پناهندگان بكار بندند» (ماده 1 ) ii ) .
در همان سال 1969 ما تعهد صریحتری را در كنوانسیون منطقه‌ای دیگر در مورد حقوق بشر یعنی پیمان سن‌خوزه كاستاریكا می‌یابیم كه تصریح دارد: «هر شخص حق پناهندگی و پذیرفته‌شدن بعنوان پناهنده در یك سرزمین خارجی را براساس قوانین دولت پذیرنده و كنوانسیونهای بین‌المللی دارد البته به شرطی كه بدلیل اقدامات سیاسی یا اعمال مرتبط با آن مورد تعقیب قرار داشته باشد (ماده (7) 22)» در حالی كه در هر دو كنوانسیون منطقه‌ای از اصل «بازنگردانیدن» با صراحت یاد شده است.
تلاش برای یك كنوانسیون پناهندگی جدید :
بطور كلی می‌توان گفت كه در آغاز دهه 1970 شرایط عمومی برای توسعه حقوق پناهندگان مهیا بود. اتحادیه حقوق بین‌الملل، پس از چندین سال كار مقدماتی نهایتاً در سال 1972 پیش‌نویس كنوانسیونهایی در مورد پناهندگی سیاسی و پناهندگی دیپلماتیك را تهیه نمود و بنیاد كارنگی كه هزینه اقدامات مقدماتی پروتكل 1967 را برعهده گرفته بود این بار نیز پیشقدم شده بود. بدنبال برگزاری سمیناری در بلاجیو (ایتالیا) در سال 1971 یك گروه كاری در اوایل سال 1972 پیش‌نویس كنوانسیون را آماده نمودند كه توسط كمیسر عالی وقت، صدرالدین آقاخان، به كمیته اجرایی ( UNHCR ) و سپس به شورای اقتصادی اجتماعی و نهایتاً به مجمع عمومی سازمان ملل فرستاده شد.
مجمع عمومی متن پیش‌نویس را جهت بررسی و دقت نظر به گروه كارشناسان سپرد و در عین حال تصمیم گرفت كنفرانس ملل متحد در مورد پناهندگی را از دهم ژانویه تا چهارم فوریه 1977، در ژنو برگزار نماید. در متن پیش‌نویس كنوانسیون كه توسط گروه كارشناسان پیشنهاد شد، تغییر قابل توجهی در تعریف پناهنده در مقایسه با تعریف كنوانسیون 1951 مشاهده نمی‌شد. ماده 2 آن در مورد دامنه این تعریف به شرح زیر بود:
صلاحیت استفاده از مزایای این كنوانسیون به فردی تعلق می‌گیرد كه بدلیل ترس از تعقیب:
الف) بدلایل نژادی، مذهبی، ملیت، عضویت در گروه اجتماعی خاص یا عقیده سیاسی از جمله مبارزه علیه استعمار یا نژادپرستی .
ب) مجازات بدلیل اقداماتی كه مستقیماً در راستای آنچه در بند الف ذكر شد، نتواند و یا نخواهد به كشور متبوع خویش بازگردد و یا اگر فاقد تابعیت است به محل سابق اقامت خود برگردد.
چنانچه این متن را با كنوانسیون 1951 مقایسه كنیم دو تغییر كوچك مشاهده می‌كنیم. نخست در بند الف كه از مبارزه علیه استعمار یا نژادپرستی بعنوان یكی از دلایل تعقیب نام برده شده است. این موضوع خود زمینه‌های درخواست پناهندگی را توسعه می‌دهد هرچند تعیین حالتی كه در آن مبارزه علیه استعمار صورت گرفته مشكل می‌باشد. تغییر دوم ذكر «تعقیب یا مجازات بخاطر اقداماتی است كه در راستای بند الف نام برده شده است» می‌باشد كه زمینه را برای درخواست و اعطاء پناهندگی گسترش داده است. سایر بخش‌های این پیش‌نویس نیز بیانگر نوعی انعطاف‌پذیری در زمینه اعطا پناهندگی بود. در ماده یك آمده بود كه كلیه دول متعاهد بایستی «حداكثر كوشش خود را با دیدگاهی نوعدوستانه» برای پناه‌دادن به هر شخص صاحب صلاحیت برطبق این كنوانسیون بكار بندند. «ماده سوم به شكل مطلق اعلام می‌داشت كه هیچ فرد صاحب صلاحیت استفاده از مزایای این كنوانسیون كه در یكی از سرزمینهای كشورهای متعاهد ساكن باشد را نمی‌توان وادار به بازگشت به كشور اصلی خود كرد در صورتی كه در آنجا جان یا آزادیش در معرض تهدید باشد. ماده هشتم تأكید دارد كه «دادن پناهندگی عملی صلح‌جویانه و نوعدوستانه» تلقی می‌شود و هیچ كشوری نبایستی آن را اقدامی غیردوستانه به شمار آورند و اعطاء پناهندگی بایستی توسط همه كشورها مورد احترام قرار گیرد.
همانطور كه گفته شد، بدنبال پایان كار گروه متخصصان، و براساس تصویب مجمع عمومی، كنفرانس نمایندگان تام‌الاختیار از 10 ژانویه الی چهارم فوریه 1977 اجلاس خود را برگزار نمود. از روز سیزدهم ژانویه بررسی متن كنوانسیون آغاز شد. در مورد ماده 2 درخصوص تعریف دایره شمول كنوانسیون هیچ بحثی در جهت توسعه تعریف پناهنده بصورتی كه افرادی جز پناهندگان سیاسی را دربرگیرد، صورت نگرفت و بحث‌ها حول سه محور متمركز ماند: الف) اصلاح عبارات مقدماتی بصورتی كه تأكید افزونتری برحق مالكیت دولتها در پذیرش یا رد درخواست پناهندگی باشد. ب) اصلاحاتی برای افزایش زمینه‌های تحت تعقیب‌بودن. ج) اصلاحاتی برای بند 2 در جهت افزایش زمینه‌های محرومیت از مزایای پناهندگی. بدنبال این بحث‌ها و پس از رأی‌گیری (38 موافق 34 مخالف و 15 ممتنع) اصلاحیه‌ای به تصویب رسید كه عبارت «براساس ترس جدی از تعقیب» را كه از كنوانسیون گرفته شده بود را با عبارت «امكان قطعی تعقیب» جانشین ساخت. این عبارت از آنچه در كنوانسیون 1951 آمده است به مراتب محدودتر می‌نماید. در اصلاحیه دیگری بر ماده 2 یك بند فرعی افزوده شد با این مضمون كه بند 1 این ماده شامل كسانی كه بدلایل صرفاً اقتصادی درخواست پناهندگی می‌نمایند، نخواهد شد. بعلاوه تعقیب وسعت گرفته و از جمله به مواردی چون «وابستگی قومی، اشغال خارجی تسلط خارجیان و تمامی اشكال تفوق‌طلبی نژادی، نیز تعمیم یافته بود. ماده دوم در شكل جدید خود با 47 رأی مثبت 14 رأی منفی و 21 رأی ممتنع به تصویب رسید. در ماده سوم نیز یك استثناء بر اصل «بازنگردانیدن» وارد شده و آن حالتی بود كه «تعداد زیاد افراد ممكن است برای امنیت كشور متعاهد ایجاد خطر جدی نماید». بعلاوه مواد دیگری در زمینه وظایف متقاضیان پناهندگی و تسهیل برنامه‌های الحاق اعضا خانواده پناهنده به تصویب رسید.
این كنفرانس نتوانست در مهلت مقرر بررسی خود در امور این متن را به پایان برساند و در پیام نهایی خود به مجمع عمومی پیشنهاد نمود تا موضوع كنوانسیون را در زمان مناسب‌تری مطرح نماید. در آن زمان اكثر كشورهای غربی با طرح مجدد آن در آینده نزدیك مخالفت می‌كردند. با توجه به وجود اختلاف نظر شدید در این كنفرانس امكان طرح مجدد آن بسیار اندك می‌نمود.
بعلاوه از این تجربه می‌توان نتیجه گرفت كه اتفاق نظری در مورد توسعه تعریف پناهنده به نسبت تعریف كنوانسیون 1951 و گنجانیدن پناهندگان اقتصادی وجود نداشت. آتل‌گران‌مادسن در كتاب خود تحت عنوان «پناهندگی» به تشریح و تبیین این كنفرانس بی‌ثمر پرداخته است. مجمع عمومی پس از این كنفرانس با صدور قطعنامه‌ای به تأكید بر این نكته بسنده كرد كه پیش از اقدام به برگزاری مجدد چنین كنفرانسی لازم است تمهیدات فراوانی در جهت رسیدن به نتیجه فراهم آید. از سوی دیگر باید اذعان داشت كه این شكست جامعه بین‌المللی در نیل به كنوانسیون جدیدی در زمینه حقوق پناهندگان باعث شد تا چندین سال پس از این كنفرانس اقدام جدی در سطح بین‌المللی به وقوع نپیوندد .
در سال 1973 پروتكلی در مورد پناهندگان دریانورد به تصویب رسید كه دامنه شمول موافقتنامه 1957 لاهه را به افراد مشمول پروتكل 1967 نیز گسترش داد. همچنین در همین دوران تعدادی قطعنامه با اهمیت در مجمع عمومی سازمان ملل متحد در همین رابطه به تصویب رسید كه ما بدانها خواهیم پرداخت.
در دهه 1970 مسئله تروریسم بین‌المللی بحث‌های بین‌المللی را به شدت تحت تأثیر قرار داده بود. كنوانسیونهایی كه در این رابطه به تصویب رسید، مسئله پناهندگی به طور اخص و حقوق بین‌المللی پناهندگان بطور اعم را تحت تأثیر قرار داده بودند. این كنوانسیونها كه ناظر بر مواردی همچون تصرف غیرقانونی هواپیما و دیگر اقدامات غیرقانونی علیه هوانوردی غیرنظامی، اقدام خشونت‌بار علیه افراد، عوامل دیپلماتیك و دیگر افراد تحت حمایت بین‌المللی و تروریستی به معنای عام كلمه بوده براساس اصل تسلیم یا مجازات * انتخاب میان تسلیم یا مجازات مجرمین را برعهده دولتها می‌گذاشت. همین اصل در كنوانسیون بین‌المللی علیه جرم نژادپرستی مصوب سال 1973 نیز وجود داشت كه براساس آن دولتها در صورتی كه فردی را مبارز سیاسی یا پناهنده سیاسی تشخیص می‌دادند ملزم به تسلیم وی نبودند. شورای اروپا در سال 1977 توصیه نمود تصمیم در این مورد برعهده اركان حقوق بشری شورا گذاشته شود (توصیه شماره 817).
